Si bien el sistema parlamentario de Cuba es diferente al de la mayoría de los países de la región (ya que solo sesiona un par de veces al año, y la normalidad son sesiones extraordinarias, entre otras características), en este particular año 2020 que transcurrió ya su primera mitad bajo el flagelo de una pandemia a nivel global, la Asamblea Nacional del Poder Popular ha minimizado hasta hacer casi nula su actividad. En 2019, se determinaron cuáles iban a ser las leyes y decretos leyes a tratarse en un periodo que daba inicio en este año hasta 2028.
En los primeros meses de 2020 se hizo público de manera oficial el cronograma legislativo para el resto del año, pero el arribo del COVID-19 a la isla sirvió de excusa para no sesionar, ni ordinaria ni extraordinariamente. En la actualidad, finalizando junio, muchos de los países afectados por la pandemia, han buscado la manera de continuar con las actividades legislativas. De manera virtual, semi-presencial con algunas autoridades en el recinto, o en los mejores casos con la presencia de todos los representantes a la vez tomando los recaudos correspondientes a las medidas sanitarias exigidas. Vale la pena recordar en esta introducción que los órganos legislativos en general (se denominen parlamentos, congresos, asambleas, etc.) en sus diferentes niveles, son esenciales para el correcto funcionamiento del sistema político. Ellos simbolizan la representación de los ciudadanos, el debate, el establecimiento de normas e idealmente son un elemento de contralor de los demás poderes.
Si bien estas características no existen en plenitud en Cuba, con un partido único, con sus notorios déficits de participación y del libre debate de los miembros de la Asamblea Nacional del Poder Popular, su existencia y funcionamiento buscan legitimar las decisiones del Partido Comunista de Cuba. En los países democráticos, la coyuntura del COVID-19 y las medidas extraordinarias que se han tomado en este sentido hacen indispensable la continuidad de la actividad parlamentaria, de manera de mantener a raya a las pretensiones autoritarias y excesos de control por parte de los Ejecutivos. En el caso específico de Cuba, este control es inexistente, ya que la ANPP está conformada en su totalidad por un conjunto de funcionarios a la orden del Partido Comunista de Cuba, imposibilitando el debate o la exigencia de rendición de cuentas. Sus reglamentos y mecanismos internos son prácticamente desconocidos
En Cuba, hasta el momento la ANPP no ha sesionado en los momentos programados (estaba prevista una sesión extraordinaria en abril –que no se realizó- y las demás en julio, octubre y diciembre) y tampoco se han discutido de mecanismos alternativos para llevar a cabo las sesiones. Sin embargo, esto no es lo más preocupante de la situación, sino que lo que ha llamado la atención es la puesta en vigor de ciertos Decretos-Leyes, emitidos sin la anuencia del cuerpo legislativo y que afectan las libertades de la sociedad de manera sensible.
¿CÓMO ESTABA PREVISTO EL CRONOGRAMA LEGISLATIVO PARA EL 2020?
Laritza Diversent, abogada y representante de CUBALEX en diálogo con Demo Amlat, explicó que “se reúne dos veces al año, en julio y en diciembre (…) El parlamento cubano, a diferencia de cómo funcionan en el resto del mundo, en donde recesan un mes en el año o en vacaciones, es todo lo contrario. La Asamblea está descansando prácticamente el año completo y solo sesionan dos veces al año, julio y diciembre. Ahora concretamente yo no sé si ha emitido algún decreto o alguna suspensión del parlamento específicamente” y agrega “los parlamentarios en Cuba no son políticos de profesión, no trabajan a tiempo completo como diputados, tienen comisiones y demás pero eso es previo a la preparación de la sesión de la Asamblea Nacional. Hasta donde sé no hay ninguna norma que haya emitido la Asamblea en donde diga que hay una suspensión del parlamento, generalmente el Consejo de Estado está funcionando y es él quien representa a la Asamblea Nacional mientras ella está procesando”.
En esta línea, María Barón (Directora Ejecutiva Global de la organización Directorio Legislativo) dijo a Demo Amlat que “es muy difícil comparar a Cuba con el resto de los países de la región, incluidos Venezuela y Nicaragua (…) La Asamblea tiene un rol menos relevante en Cuba que en el resto de los países y por supuesto que todas las reglas que rodean a la Asamblea son totalmente distintas”, agregando que “por otra parte, no sabemos o siempre tenemos la duda, de la realidad en relación a datos tanto sobre los procesos de sanción y de debate, y hoy, en relación a los datos reales de la pandemia, infectados, casos, políticas, etc.”. Profundizando en este tema, Barón nos explica que “el proceso legislativo es distinto al resto de los países, en Cuba tienen dos momentos en el año donde hacen las sesiones y esos dos momentos todavía no sucedieron durante la pandemia, que son julio y diciembre. Este año decidieron también hacerlo en octubre, entonces lo que sí pasó son las decisiones del Consejo de Estado, y ahí se tomaron algunas decisiones, al igual que en otros países de manera presencial y online” .
En el contexto de la pandemia del COVID-19, desde algunos sectores disidentes al gobierno castrista se piensa que desde el poder se podría estar realizando un avance en ciertos temas del cronograma, que responden a los intereses más urgentes de Partido Comunista cubano. En parte, aprovechando el efecto distractor de la opinión pública a otros temas –aún más urgentes- como el desabastecimiento o el contagio del virus. En diálogo con Demo Amlat, Manuel Cuesta Morúa, destacado politólogo cubano, se refiere a este accionar como “una especie de silencio legislativo pandémico, en el sentido de que el gobierno ha aprovechado para avanzar la puesta en vigor y la puesta en acción de los Decretos-Leyes en un momento en el que todo el mundo está concentrado en la pandemia, en cómo salir de la pandemia, en las consecuencias – sobre todo para un país como Cuba- del cierre y el confinamiento que afecta fundamentalmente la posibilidad de consumo y la poca posibilidad de generar alguna productividad” y, pensando en las posibles consecuencias a futuro de estos mecanismos, agrega “el gobierno ha aprovechado todo este desvío inevitable para normalizar un silencio legislativo pandémico que puede extenderse a la fase de post pandemia y que se refleja muy bien en que los decretos leyes están en acción pero no han sido publicados. Contrario a lo que establece la propia legislación que dice que sólo una ley o un decreto ley entra en vigor en el momento de su publicación por la gaceta, y esto no ha ocurrido”.
Sobre el funcionamiento de la Asamblea Nacional, Laritza Diversent aclaró en diálogo con Demo Amlat que “habría que esperar a que pase el mes de julio para asegurar que la Asamblea no se va a reunir en sesión extraordinaria. Hay que hacer un seguimiento de qué es lo que hacen, lamentablemente así es como funcionan las instituciones en Cuba, ellos no tienen el hábito de hacer ese tipo de publicaciones para anunciar”.
LOS DECRETOS-LEYES
Desde que ha comenzado el periodo de aislamiento por la pandemia (en Cuba el 20 de marzo de 2020 se cerraron las fronteras y se endurecieron las medidas), se han emitido diferentes Decretos-Ley en la isla. Algunos activistas opinan que en realidad esta no es una cuestión llamativa, ya que el régimen que gobierna la isla hace ya casi 60 años, no necesita valerse de grandes artilugios para emitir normas que supongan restricciones o que sean impopulares. A lo largo de los años muchas normas en ese sentido han sido publicadas con el aval de la Asamblea Nacional sin grandes oposiciones en su tratamiento o proclamación, sobre este tema, Laritza Diversent dijo a Demo Amlat que “es difícil que puedas enterarte primero porque las sesiones no son públicas, hay que esperar a que se emitan los acuerdos en la Gaceta Oficial de la República, que emitieron como en abril lo del año pasado, es decir todos los acuerdos de diciembre”. Dos ejemplos para esto son el Decreto-Ley 370 y el Decreto-Ley 349 (que actualizó al Decreto 226 del año 1997), a los que en el momento de su publicación y entrada en vigor no se les prestó la atención necesaria y luego se convirtieron en grandes herramientas de opresión y restricción para el régimen, cada uno en el ámbito correspondiente. Sin ir más lejos, el Decreto-Ley 370 había entrado en vigor ya en julio de 2019, en un contexto de funcionamiento “normal” de la Asamblea, y hoy constituye un elemento fundamental para el control de la opinión pública, profundizándose en la actividad de activistas y periodistas o comunicadores. Manuel Cuesta Morúa, en diálogo con Demo Amlat, agrega a este análisis lo siguiente: “Tres Decretos-Leyes que vienen a ejemplificar cómo se articula el lawfare en Cuba. Está el hecho del Decreto-Ley 349 que es un Decreto-Ley fallido porque está ahí, no ha sido suspendido, no ha sido denunciado legislativamente por la propia Asamblea y por lo tanto puede entrar en vigor en cualquier momento, con los reajustes debidos. El Decreto-Ley 370 más conocido sobre todo en esta última fase, y otro menos conocido que es el Decreto 357 con el que se intenta regular lo que el gobierno considera actividad económica ilícita, es decir, actividades de cuenta propia, que no ha sido aprobado por el gobierno cubano pero que los cubanos practican porque como sabemos la lista de actividades permitidas es bastante reducida, una especie de lista de actividad económica medieval”. (…) Concluyendo que “estos tres decretos han entrado en función con mucha fuerza en lo que viene hacer ese intento de lawfare que es utilizar el sistema jurídico para legitimar la guerra contra la sociedad civil y esto es peligroso porque genera un precedente para una nueva Asamblea, una nueva legislatura en un nuevo marco constitucional como es la Constitución de 2019”. Lo llamativo de esto es, por una parte, la naturalización –tanto por parte de la sociedad en general como por parte de la clase política- de estos procesos y, por otra, el aprovechamiento que hace de esa naturalización el gobierno.
Análisis a la luz de instrumentos legales En este punto, debemos llevar el análisis al texto constitucional de Cuba, que en su artículo 165 establece que “las leyes y Decretos-Leyes que emitan la Asamblea Nacional del Poder Popular o el Consejo de Estado, según corresponda, entran en vigor en la fecha que, en cada caso, determine la propia disposición normativa (…) Las leyes, decretos-leyes, decretos presidenciales, decretos, resoluciones y demás disposiciones normativas de interés general que se emitan por los órganos competentes se publican en la Gaceta Oficial de la República”. La citada disposición constitucional no se respeta en el caso de los decretos leyes promulgados por el Consejo de Estado que han sido emitidos en los últimos meses, ya que no fueron publicados en la Gaceta Oficial de la República de Cuba.
Además de analizar los hechos a la luz de la Constitución, debemos tomar el Decreto 62 del Consejo de Ministros, que regula la publicación y la entrada en vigor de las normas jurídicas. El mismo, en su primer apartado, establece que “las disposiciones de carácter general que dictan los Organismos de la Administración Central del Estado se publican en la Gaceta Oficial de la República”. Define lo que es una “disposición de carácter general” como aquella que “debe ser cumplida fuera de los marcos del organismo donde se dicta, por otros órganos u organismos estatales o las empresas o dependencias de estos, o interesa a las organizaciones sociales y de masas o a la población”. También explicita que las disposiciones entran en vigor a los tres días de su publicación en la Gaceta Oficial (si en ellas no se estipula otra cosa).
A raíz de esto, entendemos que una disposición es válida cuando se dispone a través de una norma jurídica y es publicada en la Gaceta Oficial. Además, Laritza Diversent, desde su punto de vista declaró a Demo Amlat que ha “estado haciendo un seguimiento de lo que se publica en la Gaceta durante el tiempo de la pandemia y puedo decir que no hay ningún anuncio de suspensión de la Asamblea Nacional”. Además la abogada nos indicó que a su parecer “tampoco podemos decir cuál es procedimiento o si se ha violado este proceso de ratificación.
La no publicación oficial a través de la Gaceta de todos estos Decretos-Leyes sumado al desconocimiento del contenido de dos de ellos, ha llamado la atención de activistas y algunos sectores de la opinión pública en Cuba, que han expresado su desconcierto en redes sociales y medios de comunicación. Lo que se acusa como más preocupante es, no solo la publicidad de los actos de gobierno, sino la efectiva aplicación de las normativas.
También afecta a la situación el contexto de la pandemia, ya que el desabastecimiento de alimentos en muchas zonas de la isla, problemas de índole sanitaria y otros, desvían la atención de cuestiones, como la actividad legislativa, que parecen ser más lejanas y menos relevantes en la inmediatez. Sumado a esto, el lamentable acostumbramiento de la sociedad cubana, moldeada a través de los años de la mano de constante represión, corrupción y restricción de derechos y garantías. Las irregularidades en la publicación de los actos del gobierno, tampoco es un fenómeno nuevo, en todo caso es potenciado por el particular contexto.
Profundizando en este tema, Laritza Diversent explica, consultada por Demo Amlat, que “La Asamblea Nacional no tiene una constancia en cuanto al tema de transparencia en sus diferentes procedimientos legislativos, como órgano no hay un procedimiento claro más allá de la Ley 131 que es la Ley Orgánica de cómo ellos deberían funcionar”. En cuanto a las consecuencias que esto tiene en la sociedad en general la abogada nos dijo que “no hay un procedimiento claro especialmente porque los ciudadanos no tienen mecanismos para ir de manera directa a presenciar una sesión de la Asamblea Nacional. A menos que haya una publicación en los medios de comunicación, prensa, radio o televisión, los ciudadanos no se enteran de que es lo que pasa ni cómo votan (…) no me atrevo a decir que no se está cumpliendo la Constitución, sino que no hay forma de verificar que se está cumpliendo porque no hay normas transparentes de los procedimientos legislativos.”
También algunos analistas de la política cubana llaman la atención sobre las prioridades que marca el cronograma, dejando el tratamiento de cuestiones importantes para los próximos años y acelerando el tratamiento de algunas menos esenciales para la generalidad de la población. Es en este sentido que se pretende alertar sobre la aprobación sin publicación y sin tratamiento de Decretos-Leyes relativos a derechos constitucionales. Se ha hablado de que en este periodo se prevé la emisión de 27 decretos-leyes, los mismos son normas con rango de ley, pero que son emanadas por el Poder Ejecutivo, es decir, sin intervención alguna de la ANPP. Generalmente son emitidas en situaciones de emergencia o urgencia nacional, pero en los citados decretos no se ha aclarado ninguna justificación basada en una emergencia para su emisión. Por otra parte, algunos de ellos han vuelto innecesario el tratamiento de las normas del cronograma legislativo cuando se retome la actividad parlamentaria. Se presenta aquí la cuestión de si la emisión excesiva de Decretos-Leyes podría dejar sin contenidos restantes a tratar por la ANPP vaciando la agenda que se había establecido. De esta situación también se desprende una paradoja. En Cuba, no existe oposición oficial al Partido Comunista (ya que se mantiene un sistema de partido único) y el mismo se auto-adjudica el apoyo mayoritario de la población. Sin embargo, se opta por la vía de los Decretos-Leyes ignorando así tanto la opinión de las mayorías y las minorías, se abre aquí una pregunta ¿el régimen duda del apoyo de su propia Asamblea?
CONCLUSIÓN
Si bien en general el contexto que vivimos ha promovido una concentración en la toma de decisiones en los Poderes Ejecutivos de los países de la región -lo cual de por sí es preocupante y llama la atención para reforzar mecanismos institucionales de control entre poderes- debemos tener en cuenta que en Cuba la centralización es la regla y que ante esta situación esta regla se ha tornado aún más inflexible. El normal funcionamiento de la Asamblea Nacional del Poder Popular, tampoco es equiparable a la media de los parlamentos latinoamericanos, en los que se han llevado a cabo adaptaciones al contexto. En Cuba, solo el Consejo de Estado –como órgano representante de la ANPP- ha tenido reuniones en los últimos meses, en los que se emitieron los Decretos-Leyes mencionados en este informe, sin intercambio con la ANPP como lo establecen las reglamentaciones.
Podemos concluir que en este contexto más que nunca se ha interrumpido el funcionamiento de la Asamblea, profundizando así problemas institucionales que ya existían previamente a la pandemia. Resaltamos también una profundización en la falta de información disponible, un déficit en la rendición de cuentas de las acciones del gobierno y constricciones en la transparencia de los mismos. Es explícita la necesidad de respuestas urgentes que las situaciones derivadas de la pandemia reclaman y que en lo sanitario preocupan profundamente a la ciudadanía de todos los países del mundo, a la vez que afectan también a la situación económica y a las relaciones entre los Estados. Esta necesidad de respuestas urgentes no debe dejar de lado el respeto a los valores democráticos, la transparencia, la división de poderes y el respeto a los derechos humanos, todo esto involucrando a la ciudadanía en los actos y las decisiones del gobierno.
