Foto: Tomada de CiberCuba.
Presentado como una medida de protección, el nuevo acuerdo institucionaliza un sistema de control, vigilancia y reclusión forzada que criminaliza la pobreza y oculta las causas estructurales de la exclusión social en Cuba.
I. Introducción: ¿Qué revela este acuerdo sobre el modelo social cubano?
El Acuerdo del Consejo de Ministros que aprueba el Procedimiento para la atención a las personas con conducta deambulante, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Cuba el 28 de abril de 2025, establece un protocolo estatal para la atención de personas clasificadas bajo esta categoría. Aunque formalmente se presenta como una medida de protección social, este instrumento normativo revela con crudeza las tensiones estructurales del modelo cubano: un Estado que se presenta como defensor de la dignidad humana, pero al mismo tiempo niega la existencia de pobreza y exclusión, y convierte a los sectores más vulnerables en objeto de vigilancia, medicalización forzada e internamiento sin consentimiento.
Lejos de promover derechos, este procedimiento institucionaliza un enfoque de control social, naturalizando el castigo a la marginalidad mediante un entramado burocrático que articula a gobernadores, policías, trabajadores sociales, fiscales y tribunales.
II. La “conducta deambulante” como definición problemática: patologización y criminalización de la pobreza
El artículo 2 del acuerdo constituye el eje conceptual del procedimiento y, al mismo tiempo, su formulación más estigmatizante. Define la “conducta deambulante” como un “trastorno del comportamiento humano multicausal”, asociado a factores como la inestabilidad habitacional, la falta de atención familiar, la ausencia de autonomía económica y de un proyecto de vida, que se expresa, según el texto, de forma “habitual” en “la transgresión de las normas de convivencia y disciplina social”.
El uso del término “conducta deambulante” evidencia, ante todo, una descontextualización profunda. Esta expresión pertenece al ámbito clínico, en particular a la geriatría y la psiquiatría, donde se emplea para describir un patrón de locomoción errática o sin rumbo fijo, característico de personas con enfermedades neurocognitivas como la demencia o el Alzheimer. En estos casos, la deambulación se interpreta como una manifestación de desorientación espacial, ansiedad, necesidad de estimulación sensorial o respuesta a entornos inadecuados, y no como un comportamiento desviado.
También puede observarse en personas con determinadas condiciones psiquiátricas, durante episodios de agitación o alteraciones del estado mental. Sin embargo, en todos estos contextos, la conducta se aborda desde un enfoque clínico especializado, que prioriza el cuidado, la contención no coercitiva y el respeto a la autonomía de la persona.
Aunque algunos manuales y estudios mencionan que personas sin hogar pueden deambular como parte de su dinámica cotidiana —por ejemplo, en la búsqueda de alimentos, refugio o seguridad—, esta conducta no constituye en sí misma un trastorno, sino que refleja la precariedad estructural en la que viven. Asimilar sin distinción esta realidad a una “conducta patológica” borra las fronteras entre lo clínico y lo social, y permite al Estado cubano justificar intervenciones disciplinarias bajo el disfraz de una supuesta atención integral.
Esta ambigüedad conceptual es especialmente peligrosa cuando se ignoran los determinantes estructurales —como la pobreza, el alcoholismo asociado a la exclusión o la falta de redes de apoyo—, y se sustituye el enfoque de derechos por uno centrado en la vigilancia, la corrección de comportamientos y el control institucional.
En lugar de reconocer a estas personas como sujetos en situación de calle —una categoría ampliamente validada por organismos internacionales por su neutralidad y su énfasis en la restitución de derechos—, el Estado adopta una formulación patologizante que habilita medidas de control, reclusión e institucionalización forzada. Este enfoque no solo deshumaniza, sino que encubre deliberadamente las causas estructurales de la pobreza, omitiendo su vínculo con políticas públicas fallidas o insuficientes.
III. Desplazar el enfoque: por qué debe hablarse de personas en situación de calle y no de “conducta deambulante”
El concepto de “personas en situación de calle” se refiere a individuos o grupos que carecen de una vivienda estable, segura y adecuada, condición que los expone a una vulnerabilidad extrema. Esta situación no se limita a la ausencia de un techo, implica también la privación de derechos fundamentales como el acceso a la salud, la educación, el empleo y la protección social.
Tanto la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) como la Relatoría Especial sobre Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (REDESCA) han subrayado que las personas en situación de calle enfrentan múltiples formas de discriminación y exclusión social. En consecuencia, instan a los Estados a adoptar políticas públicas integrales que reconozcan las causas estructurales de la falta de vivienda y promuevan la inclusión social desde un enfoque basado en derechos.
En Europa, la Federación Europea de Organizaciones Nacionales que Trabajan con Personas sin Hogar (FEANTSA) ha desarrollado la Tipología Europea de Sinhogarismo y Exclusión Residencial (ETHOS), que clasifica las distintas formas de exclusión habitacional y proporciona un marco común para abordarlas con una mirada centrada en la dignidad humana.
En América Latina, diversas organizaciones y gobiernos han trabajado en la caracterización y atención de las personas en situación de calle. Por ejemplo, en Uruguay, el Ministerio de Desarrollo Social ha elaborado documentos que presentan y definen el problema social de la situación de calle en el contexto de la gestión e implementación de políticas sociales, destacando la complejidad y diversidad de las situaciones que enfrentan estas personas.
Además, es fundamental reconocer que las personas en situación de calle no constituyen un grupo homogéneo. Esta población incluye a niños, jóvenes, personas adultas mayores, con discapacidad, migrantes —incluidos los migrantes internos— y otros grupos que, por diversas razones, han sido empujados a vivir en condiciones de extrema precariedad. Cada uno de estos sectores enfrenta desafíos particulares, por lo que su atención requiere enfoques diferenciados que respondan a sus necesidades específicas y garanticen el respeto a su dignidad, autonomía y derechos fundamentales.
A la luz de los estándares internacionales, resulta evidente que el término más adecuado para describir esta realidad es “persona en situación de calle”. Esta denominación no remite a una patología ni a una supuesta desviación de conducta, sino que visibiliza una condición social marcada por la exclusión y la vulneración de derechos. A diferencia del concepto estigmatizante de “conducta deambulante” utilizado en la normativa cubana, el enfoque basado en “situación de calle” reconoce la responsabilidad estatal en la garantía de derechos, y permite formular políticas públicas orientadas a la inclusión, la reparación y el acceso efectivo a condiciones de vida dignas.
IV. Procedimientos institucionales: coerción, control y ausencia de consentimiento
La arquitectura institucional definida en el acuerdo para atender a las personas con “conducta deambulante” consolida un entramado de vigilancia y coerción que contraviene los principios más elementales del derecho internacional de los derechos humanos. Lejos de establecer un sistema de acompañamiento social respetuoso de la autonomía personal, el procedimiento se articula en torno a un circuito obligatorio de identificación, clasificación, traslado e internamiento, en el que participan médicos, trabajadores sociales, autoridades gubernamentales y la Policía Nacional Revolucionaria (PNR).
Según lo dispuesto en los artículos 6, 8, 14 y 16, las personas clasificadas bajo esta categoría pueden ser trasladadas por la fuerza a Centros de Protección Social, sin necesidad de su consentimiento informado ni de una orden judicial previa. Este tipo de actuación desdibuja peligrosamente las fronteras entre asistencia y represión, entre cuidado y custodia.
El nivel de intervención estatal va más allá del simple traslado: se habilita a las autoridades locales a involucrar a la Fiscalía y al Tribunal en casos en que la persona rechace ser institucionalizada o cuando se considere que sus familiares incumplen supuestas obligaciones de cuidado (arts. 15 y 18g). Esta estructura permite incluso sancionar penalmente a las familias, abrir procesos de suspensión de la patria potestad e iniciar denuncias formales contra quienes reincidan en prácticas como la mendicidad.
Se trata de una estrategia que combina la medicalización con el castigo, proyectando sobre las personas en situación de pobreza no solo una sospecha moral, sino también una condición de peligrosidad que habilita el ejercicio de un poder punitivo sobre sus cuerpos y decisiones.
Estas disposiciones vulneran derechos fundamentales como la libertad personal, la protección frente a detenciones arbitrarias y el principio de no discriminación. La ausencia de consentimiento y de garantías procesales coloca a estas personas en una situación de marcada indefensión. En lugar de construir un sistema de apoyo comunitario que genere condiciones para el ejercicio de la autonomía, se promueve un régimen de encierro institucional que niega la condición de sujeto de derechos a quienes viven en situación de exclusión y vulnerabilidad.
V. Estigmas y exclusión: el lenguaje como herramienta de control
El lenguaje utilizado en el acuerdo no es neutro ni técnico: constituye una pieza central del dispositivo de control. Términos como “transgresión de normas de convivencia” y “medidas profilácticas y advertencias oficiales” revelan una retórica disciplinaria que proyecta sobre las personas en situación de calle una imagen de desviación moral, amenaza al orden público y resistencia a la corrección. La elección de estas expresiones no es inocente; instala la idea de que estas personas no solo necesitan ayuda, sino que representan un problema que debe ser contenido, reeducado o eliminado del espacio público. En lugar de ser consideradas sujetos de derechos que requieren acompañamiento desde políticas sociales reparadoras, se las posiciona como casos que deben ser “tratados” o “normalizados”.
Este lenguaje reactiva viejos estigmas asociados a la “peligrosidad social” y a la “inadaptación”, herencia de doctrinas criminológicas arcaicas que entendían la pobreza y la marginalidad como predisposiciones naturales al delito. Al vincular la exclusión con una conducta que merece advertencia y profilaxis, el Estado reproduce una narrativa que no busca transformar las condiciones que generan la situación de calle, sino imponer un patrón normativo de ciudadanía disciplinada. La terminología del acuerdo opera así como un instrumento ideológico de poder, que enmascara la represión como protección, y la institucionalización forzada como acto de cuidado. En este marco, toda resistencia o negativa a ser institucionalizado es interpretada como rebeldía, como una confirmación de la “anormalidad” del sujeto, lo que abre la puerta a nuevas formas de sanción, judicialización o castigo.
VI. Invisibilización de la desigualdad estructural
Uno de los silencios más elocuentes del acuerdo es su negativa a nombrar las causas estructurales que originan y perpetúan la situación de calle en Cuba. En ninguna de sus disposiciones se menciona la profunda crisis económica que atraviesa el país, el deterioro sistemático del sistema de protección social, ni la precariedad del empleo y el acceso a servicios básicos como la salud, la vivienda o la alimentación. La omisión de estos factores no es casual: responde a una lógica de Estado que se niega a reconocer que su modelo económico ha fracasado en garantizar derechos fundamentales y ha expulsado a crecientes sectores de la población a la marginación y el abandono.
En lugar de reconocer la responsabilidad institucional en la producción de la pobreza, el acuerdo desplaza el foco hacia el individuo y lo presenta como carente de proyecto de vida, indisciplinado o negligente. Esta narrativa sitúa a esta norma como un mecanismo de legitimación del propio sistema, pues transforma una crisis estructural en la suma de fallas personales. Así, se justifica la intervención coercitiva sobre las personas en situación de calle al tiempo que se exime al Estado de revisar sus políticas económicas y sociales. La estrategia discursiva no solo despolitiza el problema, sino que lo convierte en una cuestión de orden público y corrección moral, lo que permite una respuesta autoritaria allí donde debería haber una política de justicia social.
VII. Riesgo de arbitrariedad y exclusión de la sociedad civil
Más grave aún es el carácter expansivo del artículo 14.1, que permite intervenir no solo sobre personas con la llamada “conducta deambulante”, sino también sobre quienes sean considerados propensos a ella, en función del grado de “desatención familiar” que presenten. Esta cláusula abre la puerta a una lógica de profilaxis social: las autoridades quedan facultadas para identificar, clasificar y eventualmente institucionalizar a personas que ni siquiera han manifestado una situación de calle, sin garantías suficientes, con un alto riesgo de arbitrariedad. Esto incrementa el riesgo de arbitrariedad y transforma el procedimiento, además, en un instrumento de control preventivo que evoca las medidas de seguridad predelictivas vigentes en la anterior normativa penal, aplicadas no por hechos consumados, sino por supuestas predisposiciones a la comisión de hechos delictivos.
En este esquema, la sociedad civil no solo es ignorada: es desplazada activamente como actor legítimo en la formulación e implementación de políticas sociales. La norma no contempla ninguna participación de organizaciones comunitarias, religiosas, barriales o de derechos humanos, a pesar de que en diversas experiencias internacionales estas entidades han demostrado una capacidad única para generar vínculos de confianza, ofrecer respuestas adaptadas a la realidad local y promover la autonomía y el respeto a la dignidad de las personas en situación de calle. El modelo cubano, en cambio, reproduce un patrón de gestión centralizada que se rehúsa a construir soluciones de forma colaborativa, debilitando así el tejido comunitario y la posibilidad de respuestas integrales y sostenibles.
Tal exclusión pone de manifiesto que el enfoque estatal no está centrado en las personas, sus necesidades o su dignidad, sino en preservar el monopolio del control y mantener un modelo asistencialista cerrado, vertical y punitivo. Frente a ello, urge desplazar el paradigma hacia políticas públicas que promuevan la participación ciudadana y generen condiciones estructurales reales para la inclusión y el ejercicio pleno de los derechos.
VIII. Impactos diferenciados: raza, género y discapacidad
Aunque el texto normativo se presenta con un aparente tono universalista, omitiendo distinciones explícitas entre grupos sociales, sus consecuencias prácticas afectan de forma desigual a determinados sectores históricamente marginados. En un país como Cuba, donde el racismo estructural opera de forma soterrada pero persistente, es previsible que las personas afrodescendientes —sobre-representadas en contextos de pobreza, informalidad y exclusión— sean las principales destinatarias de este tipo de políticas. La criminalización de la pobreza termina reforzando, aunque no lo diga la ley, una selectividad racial en la aplicación del control social, al reproducir los estigmas que históricamente han asociado negritud con “peligrosidad” o desajuste.
Del mismo modo, las personas con discapacidad psicosocial son especialmente vulnerables dentro de este marco. El acuerdo permite su ingreso en hospitales psiquiátricos sin consentimiento, bajo criterios definidos por equipos institucionales sin supervisión judicial ni participación directa de la persona afectada. Esta forma de internamiento forzoso reproduce esquemas violatorios de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que exige respetar la voluntad y preferencias de las personas, garantizar apoyos adecuados para la toma de decisiones, y evitar cualquier forma de reclusión por motivos de salud mental.
Las mujeres en situación de calle, por su parte, enfrentan riesgos aún más severos: violencia sexual, explotación, abandono institucional, y pérdida del vínculo con sus hijos. Sin embargo, el acuerdo carece de un enfoque de género que permita identificar estas amenazas y diseñar medidas de protección diferenciadas. La ausencia de perspectiva interseccional impide ver cómo la pobreza se cruza con otras dimensiones de opresión —raza, género, discapacidad, edad— generando violencias múltiples que no pueden abordarse desde una lógica homogénea. Esta omisión no sólo invisibiliza realidades específicas, sino que agrava las condiciones de desprotección al diseñar una respuesta institucional que no reconoce la diversidad de experiencias ni necesidades.
IX. Conclusiones y recomendaciones
El Acuerdo del Consejo de Ministros que aprueba el “Procedimiento para la atención a las personas con conducta deambulante” no representa un avance en la garantía de derechos, sino una consolidación del enfoque autoritario con el que el Estado cubano ha gestionado históricamente la pobreza. En lugar de construir políticas públicas centradas en la dignidad, la autonomía y la participación, este instrumento institucionaliza una lógica de control que patologiza a las personas excluidas, despolitiza la pobreza y autoriza medidas de vigilancia, encierro e intervención forzada bajo el disfraz de protección social.
Esta norma no solo vulnera principios básicos del derecho internacional —como el consentimiento informado, la libertad personal o la no discriminación—, sino que perpetúa la invisibilidad de las causas estructurales que originan la situación de calle en Cuba. El silencio sobre la crisis económica, el colapso de los servicios públicos, el desempleo y la inflación no es un olvido técnico, sino una omisión intencional que traslada la carga del problema al individuo y blinda al Estado de su responsabilidad.
Frente a esta situación, urge adoptar medidas concretas. En primer lugar, el procedimiento actual debe ser derogado en su totalidad y reemplazado por una política pública coherente con los estándares internacionales de derechos humanos. Esta política debe partir del reconocimiento explícito de la pobreza como un fenómeno estructural, y no como una desviación individual, así como del compromiso del Estado con la generación de datos públicos que permitan caracterizar y atender a las personas en situación de calle desde una perspectiva inclusiva, en lugar de represiva.
Asimismo, resulta imprescindible fortalecer el tejido social mediante alianzas con organizaciones comunitarias, religiosas, defensoras de derechos humanos y personas comprometidas con la realidad de quienes viven en situación de calle, con el fin de co-crear estrategias que respondan a sus necesidades reales. Se trata de avanzar hacia un modelo que deje de estigmatizar y comience a proteger, garantizando el respeto de su dignidad.